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防止决策失误的机制建设

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防止决策失误的机制建设周灿失误在政府决策中不可避免.从发生学的角度来看,既然存在决策失误,就必然存在着决策失误的发生机制.也就是说,我们的制度给决策失误预留了发育的土壤和成长的空间.因此,要想尽可能减少决策失误,就必须建设防止决策失误发生的机制.
一、加强决策制度的科学化,民主化和专业化建设(一)科学化决策科学决策是指决策者运用科学的思维方式,在正确的理论和原则的指导下,严格按照合理的程序,凭借现代决策技术,方法和先进的手段所进行的决策.它具有如下主要特点:
1,决策的规范化.科学决策把实践中经常出现的常规性问题总结出一定的经验、并上升为规范化的理论、反过来指导决策活动,使纷繁复杂的决策活动有章可循,凡遇到类似问题都可以按照一定的模式和程序去解决.西方决策学派认为、决策是一种技术性很强的工作,其过程就像流水线作业一样,按照固定的模式操作就可以生产出成品决策或政策.
2,决策的数量化.科学决策要求进行精确的计算,在定量分析的基础上进行定性概括,强调决策要以事实为依据,反对似是而非,想当然,主张把线性规划,对策论、排队论、存储率等教学方法引入决策,并借助电子计算机编制出数学模型,以寻找出最佳方案.因此,在决策方法上,科学决策表现为硬技术和软技术的结合,决策科学化表现为决策的数学化,模型化,计算机化.
(二)民主化决策决策不仅仅是行政机关和行政人员的事情、也是直接或间接受到决策影响的社会公众的事情.故在决策制定和执行中、必须广泛吸收公众参与.
政府是各种经济社会政策的决策者、出台的许多经济和社会政策往往都与人们利害相关.经过20多年的市场化改革,我们的社会已经社会结构和利益明显分化.这意味着、在任何一个行政决策中、不同社会群体的利益往往是不一致的,一项政策对这部分人比较有利,而对另一部分人比较不利,是很正常的事情.甚至有时会存在不同程度的利益矛盾和利益冲突.在这样的一个社会中、各种利益诉求的表达将会成为一种常规性的社会现象.由此提出的对政府的要求是,我们的决策制度能不能容纳这种利益表达,以及如何为这种利益表达设立相应的决策制度安排.
首先,政府要转变过去那种看待利益冲突的思维方式.承认利益冲突的合法性,承认人们利用各种方式来追逐自己的利益,只要不违反法律,就都是正当的.其次,要普遍建立公开听证制度,规范社会听证程序.重大政策的制定,特别是涉及到社会公众切身利益的政策调整,都要举行社会听证.要严格按照有关程序,科学组织听证会,实现听证过程的公开和透明操作.要保障参会人员的代表性,让各方面的利益相关者参与听证、并充分表达自己的意见、使听证工作落到实处.
(三)专业化决策随着改革开放的深入进行、我国的社会经济系统日益变得庞大,复杂和精巧,行政决策难免会涉及广泛的专业,复杂的关系,大量的信息和不确定的因素,决策者即便是博学多识的通才、也不可能样样精通,时时正确.通过专业人士的广泛参与,博采众长,可以更有效地提高决策的准确性和科学性,减少思虑不周而出现的决策失误.
决策的专业进程表现为三个阶段:第一、是谋与断相对分离,参谋,智囊等决策辅助人员从决策主体中分离出来,构成一个相对独立并左右决策的团体.他们设计并评估决策方案,为领导出谋划策.这在机构建设上表现为各级党委和政府设立的研究室,研究所、专业学会,专家咨询委员会.第二、是决策中枢邀请专家以个人身份发表见解,发挥专家个体智囊对决策的作用.第三、是越来越多的机构和公众组织介人政府决策系统,在决策者和公众之间架起桥梁、成为影响政府公共决策的重要力量.
就前两个阶段来说,吃皇粮的政策咨询机构,以及提供决策咨询的个体智囊,往往都很难避免对政治权力的依附,可能会揣摩上意来投其所好,这样就很难起到专业咨询的实际作用.要想真正实现专业化决策,关键是看有没有独立的决策咨询系统,或者说有没有独立于权力系统的思想库(Think tank).可以说,思想库才是现代意义上政策咨询业的主角,中国只有形成众多像兰德公司这样思想库,才能说有了专业的决策咨询系统.
二、加强社会监督能力建设减少决策失误,绝不能仅靠行政机构内部分工制约和职能的划分,缺乏外界监督制约机制的公共决策还是一种权力集中的决策,弊端还会不同程度地存在,所以必须加强外界监督.
(一)增强媒体监督能力
说:报刊按其使命来说,是公众的捍卫者、是针对当权者的孜孜不倦的揭露者、是无处不在的眼睛.为了对政府行为进行有效监督,各国政府都制定了有关法规和条例以及建立相应的机构,充分发挥大众传媒表达群众意愿,执行社会监督的重要功能.这些都使得舆论监督在各国的政治建设中起着不可或缺的作用,成为防止政府决策失误的一支重要力量.
我国媒体的上述功能并未真正形成.一方面,各级政府仅仅把媒体作为一种力量;另一方面,由于舆论监督的政治条件,法律条件还不具备,媒体的监督还是借官方的权力来进行监督.因此,必须加强媒体对政府决策的监督能力、使舆论最终成为一种独立的监督力量,而不是只被当作一种治理技术.
(二)加大信息公开力度建立完善的信息公开制度是我国民主政治发展的必然要求.因为、要做到人民管理国家,就必须让人民了解公共事务.如果不能获得政府的政务信息,人民就无法监督政府决策.
美国国会1966年和1976年分别通过《信息披露法》和《阳光下的政府法》,赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权.其中、《信息披露法》规定,美国的任何一位公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件,而且实现这种权力无需任何必要的理由和请求.如果政府拒绝向公众出示这些文件,将直接导致司法审查的介入.
我国从上世纪80年代就启动了信息公开化的进程,但一直进展缓慢.2003年的非典事件充分暴露了公民知情权和信息公开的重要性.应以此为鉴,加快制定《政府信息公开法》.将政府每年的行政开支,政府规模的大小,支出的多寡,财政经费的用途、都向社会公开披露.做到除了涉及国家秘密和个人隐私等信息外,任何人都可以查阅政府信息,任何人都有权利向政府请求信息.
(三)增强社会组织监督能力中国在改革开放以后,家庭的功能开始复苏,民营企业等非政府组织作用也日渐提高.但是,其他方面的社群组织,例如社会基层的自治机构,行业性的同业公会,以及具有专门目标的基金会等非政府组织仍然十分弱小,这表明民间社会的发育程度很低.有的学者把这种社会组织的缺陷叫做社群缺位.这样的体系有一个致命的弱点、就是整个社会遇事只能依赖于政府的命令,任何非国家规定的项目或未经官员允准的活动都只能停顿下来,或者举步维艰.因而、在这样的体制下,不可能出现丰富多彩的社会生活和生动活泼的政治局面,当然也不可能有经济文化的全面繁荣.
因此,发挥民间组织参与决策的积极性.在社会主义市场经济中、除了全社会的公共事务由政府管理外,各行业,各社会集团(如教师,律师,企业家)的局部性公共事务,最好由他们的自治组织去处理.而各个社会阶层,各个行业的特殊利益则要由上述自治组织来表达,然后再通过社会协商加以协调.在这种情况下,政府决策必然要吸收民间组织参与.甚至有些法案的草拟,完全可以由民间机构去做.市场经济国家中的一些公共规则,例如公司治理规则,通常就是由民间机构拟定的.这种做法,我们也可择优选用.
三、加强决策失误的预警和责任追究制度建设决策者的自由裁量权越大,决策失误存在的潜在可能性也就越大.追究责任是遏制决策失误的方式之一.
(一)将决策纳入效益审计范围在许多发达国家,针对政府决策的项目都有一套完备的监控预警体系.在项目进行当中、一旦出现问题,预警系统就会发出警报,亮起红灯,提醒政府马上审查,解决问题.这样,可以避免问题进一步蔓延.因此,在政府的决策执行中、我们需要的是全程监控,进一步建立决策失误防范机制,以避免和降低政府决策失误的成本和风险.如审计署审计长李金华所说,我们应该积极探索效益审计,注意揭露由于决策失误造成的严重损失浪费等问题,将决策失误在执行阶段就揭露出来.审计工作的求真务实,必然带动,规范和督促各级政府部门政务工作的求真和务实;而在审计财政财务收支真实合法性为主要审计内容基础上,又进一步将有关经济活动的经济性,效率性和效果性统筹列为审计内容进行综合审查和评价,无疑会进一步加大审计监督力度,推动政府部门提高决策工作的实效.
(二)健全责任追究制度要建立决策责任制度.以往、由于责任不明,决策者没有决策失误的压力、致使拍脑袋决策,拍胸脯保证、拍屁股走人的三拍工程屡见不鲜.只有实行责权利挂钩,实行谁决策,谁负责,把防范和追究违法决策列为纪检、监察,司法机构的工作重点、并把责任落实到个人、才能杜绝随意决策,草率决策的混乱现象.确保党内和政府内形成一种制度环境、使得人人都不敢,也不能以任何理由废法行事,否则,就必须付出代价,即使是处于良好的动机和目的.

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