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审计监督与经济发展环境

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审计监督与经济发展环境2000级(经管) 吕龙(22号)
加入WTO后,国家审计监督方向,审计监督形式的调整是关系我国审计事业发展的大课题.审计监督的目的,在于创造良好的经济发展环境、研究这样的问题,应该把它放在国家总的经济形势中来考虑.本文仅就新形势下的审计监督与经济发展环境进行粗浅的探讨.
新形势下的经济发展环境要使审计监督与经济发展环境协调起来,首先要充分的了解和认识当前的经济发展环境.加入WTO,既有机遇,又有挑战.从挑战方面看,主要表现在按期内会对某些弱势行业产生一定的冲击,如金融业,农业,电子信息产业,汽车工业,石油化工等;虽然有的企业会在竞争中发展壮大,但也会有些企业面临更多的危机、甚至倒闭、并由此带来一些社会冲击,如国有企业和政府部门人才的流失,部门弱势群体或素质较低者失业率上升,贫富差距在一定时期内进一步拉大等等.但是,从长远看,从总体上看,加入WTO,机遇仍然大于挑战.具体表现在:经济方面加入WTO,多数产业并不会象一些人所想象的那样,大门一打开、洪水猛兽一拥而进、完全冲垮我们所有民族产业.仅以受冲击最大的农业来说,很多人认为、美国的小麦大量涌入,中国农民都要失业.但是有关资料反映,目前中国从美国进口的小麦在200-300万吨之间,按照中国和美国的协议,入世后每年从美国购买的小麦就是500万吨左右,我国现在小麦产量为1亿1千万吨左右,500万吨美国小麦只占国内小麦总产量的5%而已.因此,我们既要看到对农业的巨大冲击,也要看到这种冲击还远远不能构成对中国粮食安全的威胁.水果等农业产品大致情况也差不多,相当数量的制造业和服务业,经过了二十多年的改革开放,许多企业特别是沿海一些企业已经同国际惯例接轨多年,具备了一定的同外企竞争的经验和实力.在此还应该特别提到温州精神,温州人就是凭着干常人不愿意干的活,吃常人不想吃的苦,赚常人不愿意赚的钱.在其他的地方还处于争论姓资姓社的时期,温州人大力发展私营经济,民营经济,他们创造了世界的品牌、占领了一定的市场、迅速完成了资本的原始积累,仅打火机一项在世界上几乎形成了垄断的格局、还受到国际经济组织开展的反倾销调查,可以说是事业越做越大.
应该说加入WTO能够实现国内和国际二个市场的统一、进一步发展我国的比较优势,扩大出口;可以打破垄断、提高效率,更加有效的配置资源;可以进一步吸引外资,引进先进的技术和管理.同时,即使部分产业受到一定的冲击,只要国内经济总量增加了,蛋糕做大了,国家财力、人民就业情况就会有所改善,国家的综合国力就会增强、人民的生活水平就自然会得到提高.
机制方面加入WTO,正常的引入了竞争机制,迫使我们无条件改善束缚国有经济发展的一些僵化的体制,在竞争中增强我们的核心竞争力.应该承认整体性的国有企业改革取得了很大的成绩,但一些深层次的问题并未得到完全的解决.一是积压多年的问题不可能一蹴而就;二是还没有到绝处求生的地步.仅以银行业为例,象国有四大商业银行这样一些关系国计民生,经济命脉的重要行业才是入世后重点关注的对象.现在银行业的经济效益,资产质量,服务水平,竞争能力、坏帐情况,风险状况,人才流失情况都是惊人的.主要还是体现在机制上,充分反映出我们的业绩考核机制,用人机制,工资制度都存在着必须解决的问题.应该聘请中介机构的专家咨询,认真分析入世后的优势和劣势,寻找对策,积极求变,绝不能被动应付.
政治方面加入WTO后,在政治上让我国得到最大的好处就是使我国对外贸易摆脱了长期以来与台湾问题,问题等政治敏感性问题的联系,卸下了一个政治上的沉重包袱.与此同时更重要的还是对政府职能的转变和政治体制改革提出了新的课题并客观上起到推进和促进作用.
从根本上讲,中国的入世,首先不是所有企业的入世,首当其冲的应该是政府入世.在入世的二十三个协议中、只有二个是直接针对企业的协议,其他二十一个协议全部是针对政府的.国家审计部门是政府的一个行政执法职能部门,自然脱离不了干系.所以说,入世最大的挑战不是某个行业的挑战,也是某个企业的挑战,而是直接对政府的挑战.
应该说,入世首先带来的是一种法制的精神,要求政府在执政理念上,职能设置上,执政方法上和执政行为上等等方面都要符合WTO的规则要求,由过去的权力导向型向规则,准则导向型转变,由人治向法治转变,由审批控制向监督服务转变,这是一个浩大的世纪工程,将促进我们的政府职能发生根本性的转变.
观念方面在已经清楚入世是政府入世的同时,应该更加明确中国的全体公民都应该和必须在观念上入世.入世后,一些先进的思想观念,如平等竞争观念,依法行政原则,契约观念,互利互惠观念,末位淘汰观念等等、会得到全面的散播和巩固、而一些原有的落后观念,如淡薄法制,缺乏诚信,老守田园等等、会得到逐步的遏止.观念上的变革,对于提高国民的素质,改善经济环境起到决定性的促进作用.
一个国家,一个民族,如果政治体制优越,充分体现出生命力、就能够较好地反映先进生产力、先进文化的发展要求,就能够始终代表最广大人民群众的根本利益,就能够时刻鼓励人们平等竞争、优胜劣汰,合理有效地调配使用各种资源,就能够激发人民发扬艰苦奋斗的精神,奋发努力、开拓创新,拼搏进取.
新形势下审计监督面临的经济发展环境面对加入WTO带来的机遇大于挑战的大好经济发展环境、国家审计如何更好的发挥好审计监督的作用,是我们必须要认真研究和探讨的问题,作为正在从事审计事业的人员,应该慎时度势冷静地观察目前审计监督面临的经济发展环境.
经济发展环境的变化,使国家审计监督的对象,范围和内容发生变化.加入WTO后,国家经济的成份不可避免发生变化.新近国家国有资产管理体制的框架明确了国家只保留关系到国计民生的1200家国有大中型企业,对于其他一些中个企业国家将逐步退出股份,引进竞争机制.国有经济的发展也必然逐渐淡出一些无关大局的竞争性行业.对此,国家审计监督对象和范围必然发生相应的变化,形势的发展充分的反映出、国家对国有企业的直接审计监督面会逐渐缩小.国家审计监督的内容将逐步从审计一个经济组织的财务收支情况向审计国家资金的组织,使用和有效配置资源方面进行审计监督的转变.
公共财政模式的建立和运行、国家审计监督重点发生变化公共财政是在社会市场经济条件下,主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制.公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴.作为国家活动的一个重要方面,其收支活动体现着党和方针政策,反映着政府的政策意图,也直接涉及到全体国民的切身利益.公共财政不仅为社会提供公共物品和公共服务,体现社会公众整体利益,也为我们党执政兴国提供必要的物质支撑和财务保障.因此,公共财政必须按照社会主义市场经济发展的要求,理顺分配关系,规范市场秩序,加强收入征管,继续完善税制,积极稳妥完善公共财政收入体制,建立稳定增长的公共财政收入机制,进一步壮大财政实力.在财政支出领域,将大力调整和优化财政支出结构科学界定财政支出范围,逐步取消对竞争性和经营性领域的投入,突出公共财政特征、切实把公共财政的支出重点、转移到行政管理,国防,外交,治安、立法,司法,监察等国家安全事项和建设,教育,科技、农业,文化,体育,公共卫生,社会保障,救灾救剂,扶贫等公共事业发展,水利,交通,能源,市政建设,环保、生态等公益性基础设施建设,以及对经济运行进行必要的宏观调控等社会公共需要方面,不断提高公共财政的保障能力和保障水平.
在公共财政框架已经建立形成的前提下,国家审计监督将围绕财政资金管理确定审计工作目标和重点.因为政府审计作为国家预算管理的一个重要环节,工作重点始终是对国家财政资金的审计.在社会市场经济条件下,政府不直接参与企业经营,企业的财务收支也不能直接构成国家的财政收支.企业作为独立的市场经济主体,对其经营活动主要是靠市场规则来进行约束,而不是主要依靠审计机关的监督,加上国有企业国有资本金的逐渐淡出、企业审计的工作内容会大大地减少,政府审计监督将主要转移到监督国家财政资金上.财政审计是国家审计监督永恒的主题.审计机关要围绕如何改进政府的财政管理,促进财政资金使用的真实,合法,有效来确定工作重点、审计工作的最终目标,将是通过大量的单项审计,最后综合考核财政的资源配置,收入分配和稳定经济职能的实现情况.
公共财政制度下,国家审计监督方式和结果必须符合服务预算管理的要求.国家的预算管理,要方便立法机关对预算的审批、审计机关必须要在人大审议决算之前、提供预算执行的审计结果,要以一种规范方式反映预算执行审计结果.因此要求审计机关要改变目前的审计监督方式,要将预算执行审计作为全年的工作项目进行安排,作好审计计划和中期审计,确保在预算年度结束后能及时提出审计报告.审计监督的结果必须达到满足人大对预算审查的需要、反映出各被审计单位预算收支的真实,合法性程度.另外能适应对外分开的需要、以增加政府部门使用预算资金的透明度和审计监督工作的透明度.
公共财政制度下,审计监督要注重对责任和效益的考察.在公共财政制度下,国家预算的使用将更多地用于公共支出中、这些资金的使用接受的监督较多,发生的违纪问题在一定的程度上有所下降.作为未来的审计监督要更多地关注预算资金的使用效益以及有关单位和人员经济责任的发生情况,对预算单位负责人开展经济责任审计,将是未来一定时期内国家审计监督的一项重要职责.如何管理好预算资金,是否发挥了预算资金的,针成为考核经济责任的重要内容.
公共财政制度下,国家审计监督的重点将会转移到对社会保障资金收入和支出的审计方面,以确保离退休人员基本养老和国有下岗职工基本生活费按时足额发放,切实通过审计监督把党和政府的关怀温暖送到人民群众手中.与此同时也要加大对支援农业方面资金的审计监督力度,以促进农村经济朝着稳定健康的方向发展.
法律法规的完善,使国家审计监督的依据和审计标准发生变化WTO规则并不是自动适用于各成员国家,成员国必须把世贸组织的法律条款转化为国内法,再按国内法实施.这就要求我国政府必须大面积清理,修订和废除与WTO规则相冲突的所有法律,法规及相关的政策,以保证与国际规则,准则直接对接,也避免由此产生的各种经济贸易磨擦.
作为国家审计监督的主要依据和标准,也应该是修订,完善后的所有通用的法律,法规及相关的政策.要求审计人员尽快熟悉WTO规则和按WTO规则建立和完善起来的新的法律,法规.
政府职能转变,使国家审计监督方式,工作方法发WTO规则对政府职能的要求中、有三点相当明确,要求政府在职能上必须符合规则的要求.一是强调政府权力的法定化.即政府的所有权力必须是法律明确赋予的必须是公开的,必须是透明的,必须作到公正,公平,公开;二是政府的所有行为都必须接受审查,即接受多方面的监督,以使行力必须得到相应的遏制,彻底铲除的根源.三是强调政府行为和对政府行为的监督审查应遵循正当程序.必须认真执行有关配套的行政处罚法,行政复议法,行政诉讼法等相应的法律,法规.
可以说上述这三点对于国家审计监督都有相当大的联系.尽管这几年审计的相关法律,法规建设取得很大的成绩,但毕竟社会主义国家审计的历史不长,法制的基础相当薄弱,审计法制建设进程中还存在着许多需要加强的完善的地方.在实际的审计监督中、对审计监督的权限,审计程序方面,有的还没有真正得到明确规定,的有规定是审计部门自己制定的,也并不一定符合WTO规则的要求.因此说,审计监督的方式和方法随着政府职能转变和政府监督经济方面的形式的转变,必然发生相应的转变.审计监督的重点也应随着经济秩序的好转,逐渐应该从查错防弊的合法性,真实性向评价国家资金使用效益的绩效性审计转变.
面对WTO新形势下的经济发展环境、审计监督存在着需要解决的问题我国国家审计机关自1983年成立以来,20年间全国各级审计机关和审计人员,紧紧围绕经济建设这个中心、做了大量卓有成效的工作,取得了较为辉煌的成就,得到了各级领导和社会的认可.但是,随着时间的逐渐推移,改革的不断深入,形势的发展变化,一些原有的方式,工作方法,工作经验已经落后于入世后形势的变化,同时按照世贸组织规则和新的经济发展环境的要求,还存在许多的问题和不适应的地方、具体表现在:思想观念不适应由于长期受计划经济的影响、我们的审计工作还没有完全跳出微观审计的范畴,存在着就审计抓审计,就事论事,眼界不宽,思想僵化,角色错位、重监督轻服务,重揭露轻整改、重微观轻宏观等等问题.没有真正把以经济建设为中心的理念变成每个干部的自觉行动,没有把审计工作放在全局中去思考、去定位、是习惯于老一套,按部就班、我行我素,普遍缺乏全局性的思维和创新的理念.进而导致中心意识,发展意识不强、市场意识,开放意识不够,责任意识,服务意识淡漠.不善于抓住有利时机抢占发展先机、不善于利用一切可能条件闯出一条加速发展的路子,不善于找出自身优势创出发展特色.总体上看,还是没有实现真正意义上的思想跨越,没有树立起全球经济新观念.
能力素质不适应从目前审计机关干部知识结构上看,一是相当一部分干部的文凭与学识水平不相称,许多文凭的含金量不高.与实际审计监督要求存在着较大的差距.二是知识老化现象比较严重、有近三分之二的干部原有知识没有得到系统更新,能够熟悉运用微机进行计算机辅助审计的更是寥寥无几,能够熟悉掌握外语对中外合资,合作企业提供的英语会计资料看得懂的更是微乎其微.三是知识面不宽,许多审计人员的知识仅仅局限于本职工作或所学专业范围内、有的甚至连应知应会的基本知识也不能够熟悉和掌握.个别还存在着用非所长,学非所用的现象.从能力上看,单一型的多,复合型的少,事务型的多,能参善谋的少,业务水平一般的多,拔尖的少,了解掌握世贸知识规则的人才匮乏.
工作方式方法不适应在工作中部分审计人员缺乏求异思维,逆向思维,开放思维,习惯于用老办法解决新情况,新问题,存在经验主义、主观主义.突出表现在热衷于查处问题,忽视审计程序.作为一名审计人员都应该知道,无论审计结果如何,一旦审计程序不合法都是无效的,甚至是违法的.直到现在为止,还有个别的审计人员没有严格认真的执行国家规定的审计程序,必然会出现一定的审计风险.二是在对审计问题原因的分析和审计建议的提出上始终停留在表象上,或是千篇一律,或人云亦云,没有真正从审计的角度提出一些更深层次的东西,导致审计建议没有特点和针对性,参谋不到点子上,白白浪费了审计资源.三是在审计成果上体现为粗加工多,深加工少,初级产品多,技术含量高的精品少,单一的多,综合性的少.有的审计报告只是用数字和专业用语堆砌起来,只有专业人员能够看明白,因而利用价值相对较低.
精神状态不适应个别审计人员存在着吃老本和老守田园的守旧思想,缺乏危机感和紧迫感,工作满足于一般化,创新意识不强、进取精神不够,特别是按照WTO规则,审计执法的依据和标准也要发生变化,在这种情况下,我们的审计人员更缺乏一种如饥似渴的学习氛围.
四、适应WTO新形势和经济发展环境要求,全面提升审计监督水平指出、创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力.就加入WTO新形势和经济发展环境、结合目前的审计监督工作,可以说没有创新就谈不上审计监督工作的发展.没有创新也谈不上审计监督工作水平的提高.没有创新审计监督工作可能将会是寸步难行.为此,从发展要有新思路,改革要有新突破,开放要有新局面的要求,审计监督工作将立足于新的实践,在总结中提高,在创新中发展,尽快学会掌握,运用世贸组织规则,不断推进审计监督工作的正常发展.
要在审计格局上创新,调整审计工作思路审计监督工作必须要跳出微观审计和就审计抓审计,就事论事的圈子,每一个审计人员都要自觉增强中心意识,全局意识,宏观意识,服务意识,主动把审计工作与常委、政府的中心工作融为一体,切实按照三个代表的要求和全面审计突出重点的工作方针,坚持有所为有所不为的原则,紧紧围绕经济建设这个中心和地方党委、政府提出的经济工作目标来确定审计工作重点、把主要精力集中到那些在国民经济全局中具有重要地位和作用,对人民生活和社会发展意义重大,损失浪费等违法违纪问题,审计监督人民群众意见较大,党组常委、政府较为关注的重点、热点、难点问题上,始终注意抓那些违法违纪数额大,带有普遍性范围大,性质恶劣危害大,对国民经济和人民生活影响大的问题,以切实发挥好社会主义市场经济卫士、廉政勇士、领导谋士作用.
要在审计运作上创新,改进工作方法审计监督工作能否真正到位、关键取决于必须严格执行国家有关的法律,法规和审计规范、作到严把审计程序关,实施关,法规关,质量关.努力实现严,深,准,精.
严就是执行各项审计规范必须严格,不能股机取巧.审计规范是审计程序的具体化和标准化,是审计人员开展审计监督工作必须遵循的规范.认真执行审计规范也是对审计人员自身的一种法制上的保护,也是避免审计风险的一种行之有效的措施.
深就是针对审计的项目,不审则已,一旦开展审计监督必须查深查透,不留死角.可以先从基础性开始,从审计银行帐户入手,理顺资金渠道,审结果查过程,把问题的来龙去脉弄清楚,便于审计定性.
准就是审计监督中发现的违纪事实和最后的审计定性必须要准确无误,不能生搬硬套,更不能用一些失效的法规进行审计定性.必须要作到运用现在实用的国家法律,法规进行准确的,科学的,合理的定性.
精就是审计监督工作要出精品、绝不能满足一般化.要针对不同的行业,部门,企业的特点、对审计监督中发现的问题进行认真的分析,作出独到的评价和审计建议,真正得到被审计单位的采纳.
在审计监督的同时,要学会抓典型,坚持在环节,细节,情节上下功夫、在是什么,为什么,怎么样,怎么办上作文章,要把发现问题与解决问题有机结合起来,善于从宏观的角度分析问题,从机制和制度上提出解决问题的办法,努力提高审计监督的层次.
对于审计监督中发现的问题,必须要坚持低调、严查,妥处,把三个有利于作为衡量是非得失的标准,作到依法审计与实事求是相统一、该严则严,严在当严之处,该宽则宽,宽在有利于经济发展和促进社会进步之中.要努力保护改革创新者、帮助探索失误者、严历查处违法违纪者.
在开展审计监督工作时,必须保证提高审计监督的工作效率.要科学合理安排时间和人力、使有限的人力和时间资源得到最佳配置,发挥更大的作用.同时也要注意审计成果的利用,要尽可能作到把预算执行审计和其他的专项资金审计,经济责任审计有机结合起来把财政财务收支审计同效益审计结合起来,作到资源共享、减少不必要的重复劳动,实现审计效果的最大化.
要在审计监督工作机制上创新,强化机关运行机制要以国家的机构改革为契机、逐步产完善一整套行之有效的公平竞争、激励和考机制.努力打造一种能者上,平者让,庸者下的竞争局面,切实扭转干多干少一个样,干好干坏一个样的人才大量内耗现象.进一步提高审计人员为民执政,科学理政,从严治政,依法行政的意识和水平,从而达到审计监督工作最终走向法制监督的轨道.
要在技术上创新,提高现代化水平审计监督不能停留在过去的审计手段上,应该把提高和利用计算机进行审计作为审计监督工作发展的方向和目标.要大力推进审计机关信息化建设,争取在三至五年的时间内、把计算机基础性设备配齐配全,形成相应的网络.要尽快完善远程信息的传输和接收工作,以达到审计系统内部资料和国家政策法规等资料的共享.
与此同时我们必须要抓好全体审计人员计算机基础知识的培训和考试工作,力争三至五年时间全面实现办公自动化,达到全体审计人员都能够利用计算机开展辅助审计监督工作.
要在审计结果的公布上创新,达到公开透明我国的审计法第36条明确规定,审计机关可以向社会公布审计结果.这也是国外审计机关的通常普遍性作法.但是,审计法已经颁布8年,这一条并没有认真的得到贯彻执行.原因不在于审计机关,而在于整个政府行为透明度不高.按照加入WTO协议,中国承诺要增加政府透明度,诺要出版下列官方刊物,《中国全国人大常委会公报》,《中国国务院公报》,《中国对外贸易部公报》,《中国人民银行公告》,《中国财政公告》,这给审计机关提供了一个公开透明的审计环境.审计机关作为政府的组成部门,必须要提升审计监督工作的透明度,在近二年的全国审计工作会议上,李金华审计长提出了要建立审计结果公告制度,提出审计署可以每年公布一次对中央预算执行情况和其他财政收支审计结果的报告,行业综合审计报告,部门单项审计结果报告和有关经济责任审计报告.这是我国审计监督工作中的一件大事,推行这一制度,能够让更多的人了解和支持审计监督工作,为审计监督工作创造良好的社会环境、增加了审计监督工作的权威性.
要在行业协会管理上创新,真正发挥好协会的职能加入WTO后,要求行业协会承担起行业自律管理的作用,我们必须要通过审计协会的自律性服务和管理职能的有效发挥,提升行业的执业质量和职业道德,要全社会树立和维护行业独立,客观,公正的形象.
目前、我国的审计机会有二个,一个是注册会计师协会,这是我国会计制度与国际接轨后,产生的并且通过短短几年努力发展成真正行业自律性的社会中介组织.所有的中国注册会计师都是协会的个体会员,这一支队伍为社会主义市场经济的体制的稳步形成正在作着应有的努力.另一个是正在筹建中的中国内部审计协会,我们要求所有大中型企业都要相应设立内部审计人员,直接对公司的法人负责,审计监督单位的各项经济活动以及资金收支的结果,向单位的法人定期提出内部审计报告,内部审计协会的建立,将对我国的大中型企业建立起现代企业管理制度打下坚实的基础.
之所以要强化审计行业协会的职能作用的发挥,就是要理顺政府监督与协会管理之间的关系,要按照法律规范、政府监督,行业自律的原则,把审计协会真正办成一个行业自律性的管理机制.避免出现当前行业协会中普遍存在的官衙门作风.要扩大专业人员的比例,不能把协会办成安置机关人员的场所.行业协会要突出服务强调服务意识,彻底改进工作作风,提高协会工作人员的专业素质和服务大局的意识,维护会员的合法权益,为专业人员的培训和资格认定提供服务和支持.
我国已经加入了WTO,我们的这个时代正处于知识经济现代信息时代,科学技术的突飞猛进、社会劳动生产力水平的普遍提高,必然带来新的经济发展良好环境、这就客观上要求一名现代的审计工作者、当务之急要做到缺什么补什么,审计什么学什么,与时俱进、学以致用,不断丰富知识面,不断提升学识水平,最大限度的把学习成果转化为现实工作能力、为卓有成效地履行审计监督职责,适应入世后审计事业的发展,打下牢固的基础.
二00三年二月二十四日

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