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释字第603号

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释字第603号【解释文】
维护人性尊严与尊重人格自由发展,乃自由民主宪政秩序之核心价值.隐私权虽非宪法明文举之权、惟基於人性尊严与个人主体性之维护及人格发展之完整,并为保障个人生活域免於他人侵扰及个人资之自主控制,隐私权乃为可或缺之基本权、而受宪法第二十二条所保障(本院释字第五八五号解释照) .其中就个人自主控制个人资之资讯隐私权而言、乃保障人民决定是否揭其个人资,及在何种范围内、於何时,以何种方式,向何人揭之决定权、并保障人民对其个人资之使用有知悉与控制权及资记载错误之正权.惟宪法对资讯隐私权之保障并非绝对、国家得於符合宪法第二十三条规定意旨之范围内、以法明确规定对之予以适当之限制.指纹乃重要之个人资讯,个人对其指纹资讯之自主控制,受资讯隐私权之保障.而国民身分证发给与否,则直接影响人民基本权之使.户籍法第八条第二项规定:依前项请国民身分证、应捺指纹并存.但未满十四岁请者、予捺指纹、俟满十四岁时,
应补捺指纹并存.第三项规定:请国民身分证、依前项规定捺指纹者、予发给.
对於未依规定捺指纹者、拒绝发给国民身分证、形同强制按捺并存指纹、以作为核发国民身分证之要件,其目的为何,户籍法未设明文规定,於宪法保障人民资讯隐私权之意旨已有未合.纵用以达到国民身分证之防伪,防止冒,冒用,辨倒病人、迷途失智者、无名尸体等目的而言、亦属损益失衡,手段过当, 符比原则之要求.户籍法第八条第二项、第三项强制人民按捺指纹并予存否则予发给国民身分证之规定,与宪法第二十二条,第二十三条规定之意旨符,应自本解释公布之日起再适用.至依据户籍法其他相关规定换发国民身分证之作业,仍得继续进、自待言.国家基於特定重大公益之目的而有大规模搜集, 存人民指纹、并有建资库储存之必要者、则应以法明定其搜集之目的,其搜集应与重大公益目的之达成,具有密之必要性与关性,并应明文禁止法定目的外之使用.主管机关尤应配合当代科技发展,运用足以确保资讯正确及安全之方式为之,并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施,以符宪法保障人民资讯隐私权之本旨.
【由书】
本件因法委员赖清德等八十五人、认中华民国八十公布施之户籍法第八条违反宪法第二十二条及第二十三条,爰依司法院官审案件法第五条第一项第三款规定声请解释宪法,同时声请本院於本案作成解释前、宣告暂时停止户籍法第八条之适用.
本院就声请人声请暂时处分部分,已於九十四月十日作成释字第五九九号解释,暂停户籍法第八条第二项及第三项之适用,并驳回声请人就户籍法第八条第一项为暂时处分之声请.就声请解释宪法部分,本院依司法院官审案件法第十三条第一项规定,邀请声请人代表,关系机关,学者专家及民间团体於九十四月三十日,七月一日在司法院举明会,并通知声请人代表及诉讼代人、关系机关政院代表及诉讼代人、於同七月二十七日,二十八日在宪法法庭举言词辩,并邀请鉴定人到庭陈述意.
声请人声请解释之范围,经声请人减缩为户籍法第八条第二、三项规定是否违宪之审查,合先叙明.
本件声请人主张称:一、本件声请符合司法院官审案件法第五条第一项第三款规定,应予受.二、户籍法第八条第二项强制十四岁以上国民於请身分证时按捺指纹、因侵犯人性尊严,人身自由,隐私权、人格权及资讯自主权等基本权、并违反比原则,法保、法明确性及正当法程序原则而违宪:(一)指纹资构成抽象人格一部分,为人格权之保障范围,且基於指纹资可资辨个人身分等属性,其公开与提供使用为个人有权决定事项、应受宪法上隐私权及资讯自主权之保障.户籍法第八条第二项强制采集人民指纹、建资库, 仅侵入个人自主型塑其人格之私人生活域,侵犯人民人格权、并限制人民对其个人资讯之自主权、隐私权.(二)户籍法第八条第二项要求所有十四岁以上国民按捺指纹、却未明定搜指纹之目的,违反限制基本权之法须於法中明示其目的之原则.其所称「增进户籍管人别辨」之法目的并非实质重要、亦过於概括广泛.且强制按捺指纹并存,无法有效达成内政部所称「辨身分」、「防止身分冒用」等法目的,亦非达成目的之最小侵害手段,其所能达成之效益与所造成之损害间合比、违反比原则.(三)强制人民按捺指纹并存为影响人重大之公权为、应以法为明确之规定.现户籍法第八条之法目的,按捺并存指纹之用途明确.且户籍法第八条第二项之规定,只适用於满十四岁第一次请身分证者、使所有满十四岁国民於全面换发身分证时均适用,则违反法保原则.(四)强制按捺指纹性质上属於强制处分,须依宪法第八条及刑事诉讼相关法始得为之,现法使政机关得事前迳予搜人民指纹资,违背正当法程序原则.(五)世界各国要求指纹与证件结合之实,往往限定於特定用途之证件,用查核身分或资格之有无,即使在搜集和使用国民生物特徵资的国家,对於是否建集中型的生物特徵资库,通常采取否定的态.生物特徵资库的使用,就其目前的发展程,仅属一正在发展当中的趋势,并非具有全面普及性或必然性的国际趋势.三、户籍法第八条第三项之规定因违反当结禁止原则,比原则及平等保护原则而违宪:(一)户籍法第八条第三项以发给身分证为条件强制人民按捺指纹、然国民身分证与指纹存间无实质关,以捺指纹为由拒绝发给国民身分证、违反当结禁止原则.(二)为达到强制人民按捺指纹之手段
中、有较发给身分证侵害小之手段,且以按捺指纹作为发给身分证之条件,所欲追求之益与人民因此造成之益间, 合比.(三)在身分别文件发给事项上,国家基於宪法所许之由拒绝部分国民取身分证、违反宪法平等保护原则等语.
关系机关政院称:一、本件声请无关法院使职权适用宪法发生疑义、或适用法发生有0触宪法之疑义、合声请要件,应受.户籍法於八十即通过施,其执为政机关之职权、与法委员之职权无关,亦非法委员适用之法,其声请合法.二、户籍法第八条第二项与比原则,法保原则及明确性原则无违:(一)指纹为受人格权、隐私权及资讯自决权保护之个人资,国家对之搜集与用,於公众有重大益,而符合比原则之前提下,得以法为之.(二)户籍法第八条之法目的系在建全民指纹资,以「确认个人身分」、「辨迷失民众, 倒病患,失智人及无名尸体」、并可防止身分证冒用,为明确且涉及重大公益之法目的.(三)指纹因其人各有别、终身变之特性,可以有效发挥身分辨之功能,为确保国民身分证正确性之要求之适当手段;指纹为经济且可靠安全之辨方法,与其他生物辨方法相比、为侵害较小而有效之手段;其法可以保障弱势,稳定社会秩序,有重益,与可能造成之侵害相较、尚合比.(四)以按捺指纹为请国民身分证之要件,为户籍法第八条所明定,符合法保原则之要求.且法条文义并非难以解,并为受规范者所得预,事后亦可由司法加以审查确认.至於指纹资之传递, 用与管,则有「电脑处个人资保护法」规定补充、符合法明确性原则.(五)按捺指纹为多所赞成: 政院研考会,TVBS 民调中心及内政部都曾於九十、九十一及九十二、分别进调查,结果约有八成民众赞成於请国民身分证时应按捺指纹、此乃多之依归.世界各国有要求全民按捺指纹者、有只要求外国人按捺者、但无如何规定,运用个人所拥有之生物特徵加以存,以呈现个人身分之真实性,并强化身分辨之正确性,是各国共同之趋势.
而合国国际民航组织中、有四十余国将在二○○底前、在护照上加装电脑晶片,增加指纹、掌纹、脸部或眼球虹膜等个人生物特徵辨功能.愈愈多的国家与民众愿意接受存个人生物特徵资以作比对、显然是国际潮与趋势.三、户籍法第八条第三项、并
违宪:(一)按捺指纹为国民身分证明之要件内涵,与身分证上显性身分证明基本资,均属於辨之基础.国家在法要件合致时,应依法发给国民身分证、国民身分证之人别辨基础欠缺、则具规定之要件,自应予发给,以实按捺指纹规定之执,为适当之手段. 发给身分证为践程序要件之附随效果,并非处罚.其对人民生活或权使产生,乃人民选择相对法义务之结果,并非主管机关侵害人.且指纹为电脑处个人资保护法所规范之个人资之一、其处运用有相关法规范、与比原则无违.(二)国民身分证为个人身分别之重要凭证、国家发给时应确认证人与该身分证所表彰之身分相符,而指纹因其无可变造之特性,可以辅助身分辨功能之发挥并确保身分之正确性,二者具合关等语.
本院斟酌全辩意旨,作成本解释, 由如下:法委员就其使职权、适用法发生有0触宪法之疑义时,得由现任法委员总额三分之一以上声请解释宪法,司法院官审案件法第五条第一项第三款定有明文.是三分之一以上法委员使其法制定之权限时,如认经多法委员审查通过,总统公布生效之法有违宪疑义;或三分之一以上法委员使其法修正之权限时,认现有效法有违宪疑义而修法未果,声请司法院官为法是否违宪之解释者、应认为符合前开司法院官审案件法第五条第一项第三款规定之意旨.本件户籍法第八条第二、三项系於八十五月二十一日修正公布时所增订. 政院以系争户籍法第八条第二、三项有侵害人民基本权之虞,於九十一及九十四次向法院提出户籍法第八条修正案,建议删除该条第二、三项. 法院第届第一会期程序委员会决议,拟请院会将本案交内政及民族,财政委员会审查. 法院第届第一会期
第九次会议(九十四四月二十二日)决议照程序委员会意办,交内政及民族,财政委员会审查.惟第十次会议(九十四五月三日), 法院党团以户籍法第八条修正案於第五届委员会审查时,朝野法委员一致决议予修正在案,且未於朝野协商时达成共,为避免再生争议及七月一日起实施身分证换发时程, 费公帑危害治安等为由,依法院议事规则相关规定提请议,经院会决议该议案「另定期处」.第十四次会议(九十四五月三十一日),党团再次提出议,仍作成「另定期处」之决议.
法委员赖清德等八十五人认户籍法第八条第二、三项有违宪疑义、乃声请解释.查户籍法第八条第二、三项修正案经法院程序委员会提报法院院会, 法院院会一次决议交内政及民族,财政委员会审查, 次就议案决议另定期处.本件声请乃法委员使其法修正之权限时,认经法院议决生效之现法有违宪疑义而修法未果,故声请司法院官为法是否违宪之解释,符合前开司法院官审案件法第五条第一项第三款规定,应予受.而受宪法第二十二条所保障(本院释字第五八五号解释照),其中包含个人自主控制其个人资之资讯隐私权、保障人民决定是否揭其个人资,及在何种范围内、於何时,记载错误之正权.隐私权虽系基於维护人性尊严与尊重人格自由发展而形成,惟其限制并非当然侵犯人性尊严.宪法对个人资讯隐私权之保护亦非绝对、国家基於公益之必要、自得於违反宪法第二十三条之范围内、以法明确规定强制取得所必要之个人资讯.至该法是否符合宪法第二十三条之规定,则应就国家搜集, 用,揭个人资讯所能获得之公益与对资讯隐私之主体所构成之侵害,通盘衡酌考.并就所搜集个人资讯之性质是否涉及敏感事项、或虽非敏感但与其他资结合为详细之个人档案,於具体个案中、采取同密之审查.而为确保个人主体性及人格发展之完整,保障人民之资讯隐私权、国家就其正当取得之个人资,亦应确保其合於目的之正当使用及维护资讯安全,故国家搜集资讯之目的,尤须明确以法制定之.盖惟有如此,方能使人民事先知悉其个人资所以被搜集之目的,及国家将如何使用所得资讯,并进而确认主管机关系以合乎法定搜集目的之方式,正当使用人民之个人资讯.
户籍法第七条第一项前段规定:已办户籍登记区域,应制发国民身分证及户口名簿.
户籍法施细则第二十条第三项前段并规定:国民身分证应随身携带.故国民身分证之发给对於国民之身分虽具形成效,而仅为一种有效之身分证明文件.惟因现规定须出示国民身分证或检附影本始得使权或办各种政手续之法众多, 如选举人投票时,须凭国民身分证取选举票(如公职人员选举罢免法第二十一条,总统副总统选举罢免法第十四条等规定照), 与公民投票之提案,须检附提案人之国民身分证影本(公民投票法施细则第十条规定照),请护照须备具国民身分证正本及影本(护照条施细则第八条规定照), 工依工退休条请工退休应检附国民身分证影本( 工退休条施细则第三十七条规定照), 加各种国家考试须凭国民身分证及入场证入场应试(试场规则第三条),办营业小客驾驶人执业登记证须检具国民身分证(如营业小客驾驶人执业登记管办法第五条规定照)等.且一般私人活动,如於银开帐户或公司号聘任职员,亦常要求以国民身分证作为辨身分之证件.故国民身分证已成为我国人民经营个人及团体生活辨身分之重要文件,其发给与否,直接影响人民基本权之使.户籍法第八条第二项规定:依前项请国民身分证、应捺指纹并存.但未满十四岁请者、予捺指纹、俟满十四岁时,应补捺指纹并存.第三项
规定:请国民身分证、依前项规定捺指纹者、予发给.对於未依规定捺指纹者、拒绝发给国民身分证、显然形同强制按捺并存指纹、以作为核发国民身分证之要件.
指纹系个人身体之生物特徵,因其具有人各同、终身变之特质,故一旦与个人身分结,即属具备高人别辨功能之一种个人资讯.由於指纹触碰痕之特质,故经由建档指纹之比对、将使指纹居於开启完整个人档案锁钥之地位.因指纹具上述诸种特性,故国家藉由身分确认而搜集个人指纹并建档管者、足使指纹形成得以监控个人之敏感性资讯.国家如以强制之方法大规模搜集国民之指纹资,则其资讯搜集应属与重大公益之目的之达成,具备密关之侵害较小手段,并以法明确规定之,以符合宪法第二十二条,第二十三条之意旨.查户籍法就强制按捺与存指纹资之目的,未有明文规定,与上揭宪法维护人民资讯隐私权之本旨,已有未合.虽有以户籍法第八条修正增第二项与第三项规定之修法动机与修法过程为据,而谓强制搜集全体国民之指纹资并建库储存,亦有为达成防范犯罪之目的云云,惟动员戡时期终止后,回户警分制(本院释字第五七五号解释照),防范犯罪明显在户籍法法目的所涵盖范围内.况关系机关政院於本件言词辩程序亦否认取得全民指纹目的在防范犯罪,故防范犯罪足以为系争法规定之法目的.纵依政院於本案言词辩中主张,户籍法第八条规定强制人民按捺指纹并予以存之目的,系为加强新版国民身分证之防伪功能,防止冒及冒用国民身分证及辨迷途失智者、倒病人、精神病患与无名尸体之身分等、固失为合宪之重要公益目的,惟以强制全民按捺指纹并予存否则发给国民身分证为手段,仍符合宪法第二十三条比原则之限制.盖就「加强国民身分证之防伪」及「防止冒用国民身分证」之目的而言、存人民指纹资如欲发挥即时辨之防止伪造或防止冒用功能,除须以显性或隐性方式将指纹存於国民身分证上外,尚须有普遍之辨设备或其他配套措施,方能充分发挥.惟为发挥此种功能, 仅必须投入大成本,且因缺乏适当之防护措施,并可能造成资讯保护之高风险.依政院之主张,目前并未於新式国民身分证上设存指纹资之位、无提供指纹资库供日常即时辨之规画.况主管机关已於新式国民身分证上设置多项防伪措施,如其均能发挥预期功能,配合目前既有显性资,如照片等之比对、已足以达成上揭之目的,并无强制全民按捺指纹并予存之必要.次就「防止冒国民身分证」之目的言、主管机关未曾提出冒身分证之确统计据,是无从评估因此防范冒所获得之潜在公共益与实际效果.且此次换发国民身分证、户政机关势必藉由人民指纹资之外之其他户籍资交叉比对、并仰赖其他可靠之证明,以确认按捺指纹者之身分.则以现有指纹资以外之资讯,既能正确辨人民之身分,指纹资之搜集与「防止冒国民身分证」之目的间,并无密关性.末就有关「迷途失智者、倒病人、精神病患与无名尸体之辨认」之目的而言、关系机关政院指出目前收容在社会福机构迷途失智人二七九位、每发现无名尸约二百具.此有特殊辨身分需要的国民个案虽少,但辨其身分之益仍属重要之公益目的.然而就目前已身分明,辨困难的国民而言、於换发国民身分证时一并强制按捺并存指纹资对其身分辨并无助益,而须著眼於解决未身分辨之需求.惟纵为未可能需要、并认此一手段有助前开目的之达成,然因倒病人、失智者、无名尸体之身分辨需求,而强制满十四岁之全部国民均事先存个人之指纹资,并使全民承担授权明确及资讯外泄所可能导致之风险,实属损益失衡,手段过当,难以符合比原则之要求,侵害人民受宪法第二十二条保障之资讯隐私权.揆诸上揭明,户籍法第八条第二项、第三项形同强制人民按捺指纹并予存,否则予发给国民身分证之规定,已侵害人民受宪法保障之资讯隐私权、而就达到加强新版国民身分证之防伪功能,防止冒及冒用国民身分证及辨迷途失智者、倒病人、精神病患与无名尸体之身分等目的而言、难认符合比原则之要求,与宪法第二十二条,第二十三条意旨均有未符,应自本解释公布之日起再适用.至依据户籍法其他相关规定换发国民身分证之作业,仍得继续进、自待言.国家基於特定重大公益之目的,而有大规模搜集, 存人民指纹、并有建资库储存之必要者、应以法明定其搜集之目的,其搜集之范围与方式且应与重大公益目的之达成,具有密之必要性与关性,并应明文禁止法定目的外之使用.主管机关尤应配合当代科技发展,运用足以确保资讯正确及安全之方式为之,并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施,以符宪法保障人民资讯隐私权之本旨.至世界各国法与国人调查之结果,固失为宪法解释所得考之事实资,惟尚难作为断宪法意旨之依据.况全面搜集人民指纹资讯并建位档案,是否已为世界各国之法趋势,仍无定.而外国相关之法, 未就我国户政制加以比较、并详细述外国为何及如何搜集人民指纹资讯,则难遽予移植;又调查仅为国民对特定问题认知或偏好之指标,调查之可信受其调查内容、调查方法,执机关,调查目的等因素影响.本件关系机关虽泛称多国人赞成按捺指纹作为发给国民身分证之条件,但未能提出相关之问卷资,实难据为本案解释之考、均并予指明.

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